推进国家创新治理体系和治理能力现代化

孙福全（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）

■科技专论

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。深化科技体制改革是全面深化改革的重要内容，是加快完善现代市场体系、促进创新要素自由流动的关键环节。根据党的十八届三中全会精神，推进国家创新治理体系和治理能力现代化应当成为深化科技体制改革、走中国特色自主创新道路的重要内容。

国家创新治理体系和治理能力现代化的内涵

国家创新治理体系是国家管理科技创新的制度体系，包括科技创新的体制机制和法律法规安排，具有多主体、多层次和互动性等特征；国家创新治理能力是运用国家科技创新制度管理科技创新事务的能力。国家创新治理体系和国家创新治理能力是相辅相成的两个方面，形成一个整体。完善的国家创新治理体系是提高国家创新治理能力的基础和前提，只有提高国家创新治理能力才能发挥国家创新治理体系的整体效能。

推进国家创新治理体系和治理能力现代化就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，使各方面科技创新制度更加成熟更加定型。国家创新治理体系现代化至少包含三层含义：一是创新主体现代化，即各创新主体要建立既与国家接轨，又具中国特色的现代制度，包括现代政府制度、现代企业制度、现代大学制度、现代科研院所制度等。二是创新治理结构现代化，即创新利益相关方建立起分工协同的治理结构，实现创新收益最大化。三是创新政策现代化，实现“三个转向”，即从直接资助为主向间接资助为主转变，从微观管理为主向宏观管理为主转变，从供给政策为主向需求政策为主转变。国家创新治理能力现代化体现在：科学决策能力，即运用科学方法，依靠咨询机构科学制定规划、计划、政策以及做出重大决策的能力；有效执行能力，即有效实施科技规划、科技计划、科技政策和科技重大决策并加以改进完善的能力。

国家创新治理体系和治理能力存在的主要问题

一是国家创新治理体系不够系统完备。目前的国家创新治理体系主要以科学技术为治理对象，没有覆盖从科技研发到科技创新再到科技成果转化的完整链条，科技创新链的各个环节相互脱节。作为国家创新治理重要主体的中央政府部门之间、中央政府部门与地方政府部门之间在科技资源配置和科技政策制定执行中缺乏有效的统筹协调机制，科技资源配置手段和方式单一，科技资源配置存在分散重复现象。地方的创新治理基本是以行政区划为范围，尽管跨行政边界的区域创新治理也做过一些有益的尝试，但收效并不明显，健全的区域创新治理体系没有形成。

二是国家创新治理不够科学规范。在国家创新治理的决策支撑体系中，虽然有一批科技智库机构，但科技智库的咨询意见如何转化成科技决策尚未形成有效的机制，科技智库的作用没有很好地发挥。在重大科技决策、科技政策制定、科技规划计划制定、重大项目论证中虽然运用了专家咨询制度，但科技创新决策咨询缺乏制度化和规范化。国家创新治理的法律法规不够健全，比如关于科研机构设立、运行、管理的法律规定，产学研合作创新的法律法规等，使得某些创新治理活动无法可依。

三是国家创新治理体系运行不够有效。国家创新治理的各个相关主体的功能需要重新定位。政府作为最主要的创新治理主体之一，存在“越位”与“缺位”并存的现象。“越位”体现在政府和市场的关系不清，政府过多地介入主要应该由市场做的事情如科技产业化，政府更加关注科技项目尤其是重大专项的实施，忽视创新环境的营造，对大学和科研机构的成果转化缺乏有效的激励机制。政府在基础研究、社会公益性研究和科技创新基础设施上的投入还比较少。企业作为技术创新主体，参与国家创新治理不够。科技创新中间组织还不够发达，信誉度和水平亟待提高，在国家创新治理中没有发挥应有的作用。分类评价的机制没有落到实处，全过程的评价体系尚未建立起来，科技评价无法起到科技创新“指挥棒”的作用。

推进国家创新治理体系和治理能力现代化的对策建议

1.加强国家创新治理体系建设的顶层设计

国家创新治理体系建设是推动我国从科技管理向创新治理转变的一项复杂的系统工程，是在新时期深入推进科技创新决策科学化、民主化的重大举措，当务之急是加强国家创新治理体系建设的顶层设计，明确国家创新治理体系建设的思路、目标、重点和政策举措并加以有序推进。要把当前正在开展的创新驱动发展战略的顶层设计与国家创新治理体系建设顶层设计紧密结合起来，最大程度地消除阻碍创新的体制机制障碍，释放广大科研人员和创新者的潜能，释放创新主体的创造激情，释放改革和制度红利。

2.完善国家创新治理体系

重点是理顺政府与市场的关系，理顺政府与各创新主体的关系，把政府职能真正定位于营造创新环境和弥补市场失灵的科技领域，凡是依靠市场配置资源可以发挥作用的科技领域都应让位给市场；理顺中央和地方的关系，理顺中央各部门之间的关系，明确中央各部门和地方的职能、事权和财权，建立规范有效的纵向和横向创新治理体系；以建立现代科研院所制度、现代大学制度和现代企业制度为目标，继续深化科研院所、高等院校和国有企业改革，激发创新主体活力；大力培育发展科技创新中间组织，建立多元化的创新治理主体。

3.改进国家创新治理机制

国家创新治理机制是使不同的创新治理主体相互联系并有效发挥作用的实现方式，是实现良好的国家创新治理的组织和制度保障。一是改进国家创新治理的组织机制，统筹科技、经济、产业、金融等部门的创新管理职能，加强创新资源的统筹配置以及科技政策和经济政策的有效衔接。二是改进国家创新治理的决策机制，扩大决策参与范围，引入民间和社会公众力量参与决策，提高决策科学化和民主化水平。三是改进国家创新治理利益机制，在把创新治理事权让给市场和下放地方的同时，也要把创新收益权更多地让渡给市场相关利益主体和地方。

4.采取多样化的国家创新治理工具

国家创新治理工具可分为结构式控制工具、合同式诱导工具和互动式影响工具三种。结构式控制工具指基于权威而产生的带有强制性的政策工具，如科技法律法规、部门规章等。合同式诱导工具指基于合同等经济手段实施的政策工具，如政府采购、项目资助、科技贷款等。互动式影响工具是基于多方互动和影响力而实施的政策工具，如创新对话、创新论坛、科技咨询等。当前，结构性控制工具仍然是重要的国家创新治理工具，但随着市场在科技资源配置中逐步发挥决定性作用，以及在科技创新决策中更加强调民主化，合同式诱导工具和互动式影响工具将得到更多的应用和扮演更重要的角色。

5.营造国家创新治理的良好政策环境

逐步建立以人为本的科研项目和经费管理制度。改革科技评价和奖励制度，树立正确的评价和奖励导向，把分类评价、全过程评价的理念贯穿到科技评价工作中。完善鼓励创新的各种政策工具尤其是从需求角度拉动创新的“需求面”政策。在我国规划纲要的配套政策中曾制定了自主创新产品政府首购和订购管理办法和自主创新产品政府采购评审办法，但由于美国的阻挠和政策本身设计的不足，未能真正实施。在新形势下，应借鉴OECD经验，深入研究如何利用政府采购制度、税收优惠和财政补贴等政策工具支持自主创新产品。